各省、自治区、直辖市人民政府，新疆生产建设兵团：

特色小镇是在几平方公里土地上集聚特色产业、生产生活生态空间相融合、不同

于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。特色小城镇是拥有几十平方公里以上

土地和一定人口经济规模、特色产业鲜明的行政建制镇。近年来，各地区各有关

部门认真贯彻落实党中央国务院决策部署，积极稳妥推进特色小镇和小城镇建

设，取得了一些进展，积累了一些经验，涌现出一批产业特色鲜明、要素集聚、

宜居宜业、富有活力的特色小镇。但在推进过程中，也出现了概念不清、定位不

准、急于求成、盲目发展以及市场化不足等问题，有些地区甚至存在政府债务风

险加剧和房地产化的苗头。为深入贯彻落实党中央国务院领导同志重要批示指示

精神，现就规范推进各地区特色小镇和小城镇建设提出以下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。深入学习贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会

主义思想为指导，坚持以人民为中心，坚持贯彻新发展理念，把特色小镇和小城

镇建设作为供给侧结构性改革的重要平台，因地制宜、改革创新，发展产业特色

鲜明、服务便捷高效、文化浓郁深厚、环境美丽宜人、体制机制灵活的特色小镇

和小城镇，促进新型城镇化建设和经济转型升级。

（二）基本原则。

坚持创新探索。创新工作思路、方法和机制，着力培育供给侧小镇经济，努力走

出一条特色鲜明、产城融合、惠及群众的新路子，防止“新瓶装旧酒“穿新鞋走

老路”。

坚持因地制宜。从各地区实际出发，遵循客观规律，实事求是、量力而行、控制

数量、提高质量，体现区域差异性，提倡形态多样性，不搞区域平衡、产业平衡、

数量要求和政绩考核，防止盲目发展、一哄而上。

坚持产业建镇。立足各地区要素禀赋和比较优势，挖掘最有基础、最具潜力、最

能成长的特色产业，做精做强主导特色产业，打造具有核心竞争力和可持续发展

特征的独特产业生态，防止千镇一面和房地产化。

坚持以人为本。围绕人的城镇化，统筹生产生活生态空间布局，提升服务功能、

环境质量、文化内涵和发展品质，打造宜居宜业环境，提高人民获得感和幸福感，

防止政绩工程和形象工程。

坚持市场主导。按照政府引导、企业主体、市场化运作的要求，创新建设模式、

管理方式和服务手段，推动多元化主体同心同向、共建共享，发挥政府制定规划

政策、搭建发展平台等作用，防止政府大包大揽和加剧债务风险。

二、重点任务

（三）准确把握特色小镇内涵。各地区要准确理解特色小镇内涵特质，立足产业

“特而强”、功能“聚而合”、形态“小而美”、机制“新而活”，推动创新性供给与个

性化需求有效对接，打造创新创业发展平台和新型城镇化有效载体。不能把特色

小镇当成筐、什么都往里装，不能盲目把产业园区、旅游景区、体育基地、美丽

乡村、田园综合体以及行政建制镇戴上特色小镇“帽子”。各地区可结合产业空间

布局优化和产城融合，循序渐进发展“市郊镇”“市中镇心园中镇”“镇中镇”等不同

类型特色小镇；依托大城市周边的重点镇培育发展卫星城，依托有特色资源的重

点镇培育发展专业特色小城镇。

（四）遵循城镇化发展规律。浙江特色小镇是经济发展到一定阶段的产物，具备

相应的要素和产业基础。各地区发展很不平衡，要按规律办事，树立正确政绩观

和功成不必在我的理念，科学把握浙江经验的可复制和不可复制内容，合理借鉴

其理念方法、精神实质和创新精神，追求慢工出细活出精品，避免脱离实际照搬

照抄。特别是中西部地区要从实际出发，科学推进特色小镇和小城镇建设布局，

走少而特、少而精、少而专的发展之路，避免盲目发展、过度追求数量目标和投

资规模。

（五)注重打造鲜明特色。各地区在推进特色小镇和小城镇建设过程中，要立足

区位条件、资源禀赋、产业积淀和地域特征，以特色产业为核心，兼顾特色文化、

特色功能和特色建筑，找准特色、凸显特色、放大特色，防止内容重复、形态雷

同、特色不鲜明和同质化竞争。聚焦高端产业和产业高端方向，着力发展优势主

导特色产业，延伸产业链、提升价值链、创新供应链，吸引人才、技术、资金等

高端要素集聚，打造特色产业集群。

（六）有效推进“三生融合”。各地区要立足以人为本，科学规划特色小镇的生产、

生活、生态空间，促进产城人文融合发展，营造宜居宜业环境，提高集聚人口能

力和人民群众获得感。留存原住居民生活空间，防止将原住居民整体迁出。增强

生活服务功能，构建便捷“生活圈”、完善“服务圈”和繁荣“商业圈”。提炼文化经

典元素和标志性符号，合理应用于建设运营及公共空间。保护特色景观资源，将

美丽资源转化为“美丽经济”。

（七)厘清政府与市场边界。各地区要以企业为特色小镇和小城镇建设主力军，

引导企业有效投资、对标一流、扩大高端供给，激发企业家创造力和人民消费需

求。鼓励大中型企业独立或牵头打造特色小镇，培育特色小镇投资运营商，避免

项目简单堆砌和碎片化开发。发挥政府强化规划引导、营造制度环境、提供设施

服务等作用，顺势而为、因势利导，不要过度干预。鼓励利用财政资金联合社会

资本，共同发起特色小镇建设基金。

（八）实行创建达标制度。各地区要控制特色小镇和小城镇建设数量，避免分解

指标、层层加码。统一实行宽进严定、动态淘汰的创建达标制度，取消一次性命

名制，避免各地区只管前期申报、不管后期发展。

（九）严防政府债务风险。各地区要注重引入央企、国企和大中型民企等作为特

色小镇主要投资运营商，尽可能避免政府举债建设进而加重债务包袱。县级政府

综合债务率超过100%的风险预警地区，不得通过融资平台公司变相举债立项建

设。统筹考虑综合债务率、现有财力、资金筹措和还款来源，稳妥把握配套设施

建设节奏。

（十）严控房地产化倾向。各地区要综合考虑特色小镇和小城镇吸纳就业和常住

人口规模，从严控制房地产开发，合理确定住宅用地比例，并结合所在市县商品

住房库存消化周期确定供应时序。适度提高产业及商业用地比例，鼓励优先发展

产业。科学论证企业创建特色小镇规划，对产业内容、盈利模式和后期运营方案

进行重点把关，防范“假小镇真地产”项目。

（十一）严格节约集约用地。各地区要落实最严格的耕地保护制度和最严格的节

约用地制度，在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，划定特色小镇和小

城镇发展边界，避免另起炉灶、大拆大建。鼓励盘活存量和低效建设用地，严控

新增建设用地规模，全面实行建设用地增减挂钩政策，不得占用永久基本农田。

合理控制特色小镇四至范围，规划用地面积控制在3平方公里左右，其中建设用

地面积控制在1平方公里左右，旅游、体育和农业类特色小镇可适当放宽。

（十二)严守生态保护红线。各地区要按照《关于划定并严守生态保护红线的若

干意见》要求，依据应划尽划、应保尽保原则完成生态保护红线划定工作。严禁

以特色小镇和小城镇建设名义破坏生态，严格保护自然保护区、文化自然遗产、

风景名胜区、森林公园和地质公园等区域，严禁挖山填湖、破坏山水田园。严把

特色小镇和小城镇产业准入关，防止引入高污染高耗能产业，加强环境治理设施

建设。

三、组织实施

（十三）提高思想认识。各地区要深刻认识特色小镇和小城镇建设的重要意义，

将其作为深入推进供给侧结构性改革的重要平台，以及推进经济转型升级和新型

城镇化建设的重要抓手，切实抓好组织实施。

（十四）压实省级责任。各省级人民政府要强化主体责任意识，按照本意见要求，

整合各方力量，及时规范纠偏，调整优化实施方案、创建数量和配套政策，加强

统计监测。

（十五）加强部门统筹。充分发挥推进新型城镇化工作部际联席会议机制的作用，

由国家发展改革委牵头，会同国土资源、环境保护、住房城乡建设等有关部门，

共同推进特色小镇和小城镇建设工作，加强对各地区的监督检查评估。国务院有

关部门对已公布的两批403个全国特色小城镇、96个全国运动休闲特色小镇等，

开展定期测评和优胜劣汰。

（十六）做好宣传引导。发挥主流媒体舆论宣传作用，持续跟踪报道建设进展，

发现新短板新问题，总结好样板好案例，形成全社会关注关心的良好氛围。

                                                                           国家发展改革委

                                                                             国土资源部

                                                                             环境保护部

                                                                           住房城乡建设部

                                                                           2017年12月4日